TUJUAN DAN
SARANA PEMBANGUNAN
(Translate Bab II Buku DEVELOPMENT AS FREEDOM Amartya Sen)
Ada dua perbedaan sikap umum terhadap
proses pembangunan yang dapat ditemui baik dalam analisis ekonomi profesional maupun
dalam debat dan diskusi publik. Di satu sisi pembangunan dilihat sebagai sebuah
proses yang “ganas (fierce)”, dengan
banyak “darah, keringat dan air mata”, yang bertolak belakang dengan pandangan
bahwa pembangunan adalah sesuatu yang “lembut (soft-headed)”. Bentuk pembangunan yang lembut tersebut dapat berupa
jaring pengaman sosial yang melindungi orang miskin, menyediakan pelayanan
sosial bagi sebagian besar populasi, dan lain sebagainya. Hal ini, menurut
pendapat sikap pembangunan yang keras, dapat diberikan nanti, ketika proses
pembangunan telah berhasil: yang dibutuhkan saat ini adalah “kekerasan dan
disiplin”.
Proses pembangunan yang bersahabat
dicontohkan dengan pertukaran yang saling menguntungkan, atau dengan
berfungsinya jaring pengaman sosial atau kebebasan politik, atau pembangunan
sosial atau beberapa kombinasi dari berbagai aktivitas pendukung ini.
PERAN
KONSTITUTIF DAN INSTRUMENTAL KEBEBASAN
Pendekatan dalam buku ini lebih cocok
dengan pandangan bahwa pembangunan adalah sesuatu yang bersahabat. Pendekatan
ini melihat bahwa pembangunan sebagai sebuah proses memperluas kebebasan nyata
dalam bentuk (1) tujuan utama (primary
end) dan (2) sarana pokok (principal
means) dari pembangunan. Atau bisa juga disebut sebagai “peran konstitutif
(constitutive role)” dan “peran
instrumental (instrumental role)”
dari kebebasan dalam pembangunan. Peran konstitutif kebebasan terkait dengan
pentingnya kebebasan substantif dalam memperkaya kehidupan manusia. Kebebasan
substantif mencakup kemampuan dasar dalam menghindari penderitaan seperti
kelaparan, kekurangan gizi, menghindari penyakit dan kematian prematur. Juga
kebebasan yang terkait dengan kemampuan baca tulis, menikmati partisipasi
politik, kebebasan berbicara, dan sebagainya. Dalam perspektif konstitutif ini,
pembangunan melibatkan perluasan dari kebebasan dasar ini atau yang lainnya.
Pembangunan dalam pandangan ini adalah proses untuk memperluan kebebasan
manusia, dan penilaian terhadap pembangunan harus mempertimbangkan hal ini.
Pengakuan peran “konstitutif” dari
kebebasan dapat merubah analisa pembangunan. Dalam pandangan pembangunan yang lebih sempit
(misalnya dalam istilah pertumbuhan PDB atau industrialisasi) sering kali
ditanyakan apakah kebebasan partisipasi politik dan perbedaan pendapat kondusif
atau tidak terhadap pembangunan. Dalam pandangan pembangunan sebagai kebebasan,
pertanyaan tersebut tidak tepat, karena melupakan pemahaman penting bahwa
partisipasi politik dan perbedaan pendapat adalah bagian konstitutif dari
pembangunan itu sendiri. Orang yang sangat kaya yang dicegah untuk berbicara
secara bebas, atau untuk berpartisipasi dalam debat atau keputusan publik,
telah tercabut (derived) dari sesuatu
yang dia percaya untuk dihargai. Proses
pembangunan, ketika dinilai dengan peningkatan kebebasan manusia, harus
mencakup penghapusan terhadap bentuk pencabutan seperti ini. Bahkan ketika
orang tersebut tidak mempunyai kepentingan mendesak untuk menggunakan kebebasan
berbicara dan berpartisipasi, hal tersebut tetaplah sebuah pencabutan dari
kebebasan dia jika dia dibiarkan tidak mempunyai pilihan terhadap masalah ini. Pembangunan
yang dilihat sebagai peningkatan kebebasan harus memperhatikan bentuk-bentuk
pencabutan seperti itu. Relevansi antara pencabutan kebebasan politik dasar
atau hak-hak sipil, untuk sebuah pemahaman pembangunan yang cukup, tidak harus
dibangun melalui kontribusi tidak langsung terhadap karakteristik lain
pembangunan (seperti pertumbuhan PDB
atau promosi industrialisasi). Kebebasan ini adalah bagian tak
terpisahkan untuk memperkaya proses pembangunan.
Titik fundamental ini yang membedakan
dari argumen “instrumental” bahwa kebebasan dan hak-hak ini juga sangat efektif
dalam berkontribusi terhadap perkembangan ekonomi. Hubungan instrumental itu
juga penting, tetapi signifikansi peran instrumental dari kebebasan politik
sebagai sarana pembangunan tidak mengurangi pentingnya peran evaluasi kebebasan
sebagai tujuan akhir pembangunan.
Pentingnya kebebasan manusia secara
instrinsik sebagai tujuan utama pembangunan harus dibedakan dari efektifitas
instrumen kebebasan jenis lain untuk meningkatkan kebebasan manusia. Peran
instrumental kebebasan membahas mengenai cara yang berbeda dari hak-hak,
peluang dan partisipasi (entitlement)
yang berkontribusi terhadap perluasan kebebasan manusia secara umum, sehingga
meningkatkan pembangunan. Karena fokus pada bab sebelumnya hanyalah pada
kepentingan instrinsik kebebasan, maka pada bab ini akan difokuskan pada
efektifitas kebebasan sebagai sarana, tidak sekedar tujuan. Peran instrumental
kebebasan ini membahas cara yang berbeda dari hak, kesempatan dan partisipasi
yang berkontribusi untuk memperluas kebebasan manusia secara umum, sehingga
akan meningkatkan pembangunan. Hubungan ini tidak hanya pada koneksi yang jelas
bahwa perluasan pada setiap jenis kebebasan harus berkontribusi terhadap
pembangunan, ketika pembangunan itu sendiri dapat dilihat sebagai sebuah proses
perluasan kebebasan manusia secara umum. Terdapat lebih banyak koneksi
instrumental dibandingkan hubungan konstitutif ini. Efektifitas kebebasan
sebagai sebuah instrumen muncul dalam fakta bahwa jenis-jenis kebebasan yang
berbeda saling berhubungan satu dengan yang lain, dan kebebasan dari satu jenis
mungkin sangat membantu dalam meningkatkan kebebasan jenis yang lain. Sehingga
kedua peran ini terkait oleh koneksi empirik, menghubungkan kebebasan dari satu
jenis pada kebebasan jenis yang lain.
KEBEBASAN
INSTRUMENTAL
Keragaman kebebasan instrumental yang
berkontribusi, baik langsung maupun tidak langsung, terhadap kebebasan manusia
secara keseluruhan sangat luas. Namun ada lima jenis kebebasan yang secara
khusus memberi penekanan pada perspektif instumental ini.
Kelima jenis kebebasan instrumental
tersebut adalah sebagai berikut (1) kebebasan politik (political freedoms), (2) fasilitas ekonomi (economic facilities), (3) kesempatan sosial (social opportunities), (4) jaminan transparansi (transparancy guarantees) dan (5)
perlindungan keamanan (protective
security). Kelima kebebasan instrumental ini cenderung berkontribusi
terhadap kemampuan umum setiap orang untuk hidup lebih bebas, tetapi mereka
juga saling melengkapi. Ketika seorang analis pembangunan pada satu sisi harus
memperhatikan tujuan dan sasaran yang membuat kebebasan instrumental ini
karenanya menjadi penting, harus juga diperhatikan keterkaitan empirik yang
mengikat jenis-jenis kebebasan yang berbeda tersebut, yang memperkuat kepentingannya
secara bersama. Sehingga, koneksi ini adalah pusat untuk lebih memahami peran
instrumental dari kebebasan. Hal tersebut menegaskan bahwa kebebasan tidak
hanya objek utama dari pembangunan tetapi juga sarana pokok khususnya pada
keterkaitan ini.
Kebebasan politik, secara luas
dipahami (termasuk apa yang disebut hak-hak sipil), merujuk pada kesempatan
bagi seseorang untuk menentukan siapa yang harus memerintah dan berdasarkan
prinsip apa, dan juga mencakup kemungkinan untuk memantau dan mengkritisi
pemerintah, mempunyai kebebasan ekspresi politik dan media massa yang bebas,
menikmati kebebasan memilih diantara partai politik yang berbeda, dan
sebagainya. Kebebasan ini mencakup partisipasi politik (political entitlements) yang terkait dengan demokrasi dalam bentuk
yang luas (meliputi kesempatan untuk dialog politik, berbeda pendapat dan
mengkritik serta hak memilih dan berpartisipasi dalam pemilihan legislatif dan
eksekutif).
Fasilitas ekonomi merujuk pada peluang
yang dinikmati oleh setiap individu untuk menggunakan sumber daya ekonomi untuk
tujuan konsumsi, produksi atau pertukaran. Partisipasi ekonomi yang dimiliki
seseorang akan tergantung pada sumber daya yang dimiliki atau tersedia untuk
digunakan dan juga kondisi pertukaran, seperti harga relatif dan mekanisme
pasar. Sehingga ketika proses pembangunan ekonomi meningkatkan pendapatan dan
kesejahteraan sebuah negara, peningkatan tersebut juga terwujudkan dalam
peningkatan partisipasi ekonomi masyarakat. Seharusnya menjadi jelas bahwa dalam
hubungan antara pendapatan dan kesejahteraan nasional, pada satu sisi, dan partisipasi
ekonomi individu (atau keluarga), pada sisi yang lain, pertimbangan distribusi
sangat penting, sebagai tambahan terhadap penjumlahannya. Bagaimana pendapatan
tambahan yang dihasilkan didistribusikan akan sangat membuat perbedaan.
Ketersediaan dan akses terhadap
keuangan dapat menjadi pengaruh yang penting dalam partisipasi ekonomi sehingga
agen-agen ekonomi secara praktis dapat diamankan. Hal ini berlaku bagi
perusahaan besar (dimana ratusan ribu orang mungkin bekerja) hingga perusahaan
kecil yang mendapatkan kredit mikro.
Peluang sosial merujuk pada berbagai
penataan sehingga masyarakat mendapatkan pendidikan, pelayanan kesehatan dan
sebagainya, yang mempengaruhi kebebasan substantif individu untuk hidup lebih
baik. Fasilitas ini tidak hanya penting bagi kehidupan pribadi, tetapi juga
untuk lebih berpartisipasi dalam aktivitas ekonomi dan politik. Sebagai contoh,
buta huruf dapat menjadi penghalang utama untuk berpartisipasi dalam aktifitas
ekonomi yang mensyaratkan produksi memenuhi spesifikasi atau permintaan kontrol
kualitas yang ketat. Demikian juga, partisipasi politik mungkin akan terhalang
oleh ketidak mampuan membaca surat kabar atau untuk berkomunikasi dalam tulisan
dengan orang lain yang terlibat dalam aktivitas politik.
Dalam interaksi sosial, setiap
individu berhubungan dengan orang lain berdasarkan anggapan apa yang mereka
tawarkan dan apa yang diharapkan akan didapat. Sehingga, masyarakat bekerja
berdasarkan kepercayaan. Jaminan transparansi terkait dengan kebutuhan akan
keterbukaan yang diharapkan seseorang: kebebasan berhubungan dengan orang lain
di bawah jaminan akan kerahasiaan dan transparansi. Ketika kepercayaan itu
dilanggar, kehidupan banyak orang, baik pihak yang terlibat langsung maupun
pihak ketiga, mungkin dirugikan oleh kurangnya keterbukaan. Sehingga jaminan
transparansi (termasuk hak untuk kerahasiaan) menjadi kategori penting dalam
instrumen kebebasan. Jaminan ini mempunyai peran instrumental yang jelas dalam
mencegah korupsi, penyalahgunaan keuangan dan kolusi (underhand dealings).
Akhirnya, sebaik apapun sistem ekonomi
bekerja, beberapa orang biasanya dapat berada di ambang kerentanan dan menyerah
pada perampasan secara besar-besaran sebagai hasil pertukaran materi yang
berpengaruh buruk terhadap kehidupan mereka.
Perlindungan keamanan dibutuhkan untuk menyediakan jaring pengaman
sosial untuk mencegah populasi terdampak dari penderitaan yang semakin parah,
dan di beberapa kasus bahkan kelaparan dan kematian. Cakupan perlindungan
keamanan termasuk pemberian bantuan secara tetap seperti tunjangan pengangguran
dan tambahan pendapatan yang diatur undang-undang untuk orang miskin, dan juga pengaturan
sementara seperti bantuan kelaparan atau program padat karya untuk menghasilkan
pendapatan bagi orang miskin.
SALING TERHUBUNG
DAN SALING MELENGKAPI
Kebebasan instrumental ini secara langsung
meningkatkan kemampuan manusia tetapi mereka juga melengkapi satu sama lain dan
dapat lebih memperkuat satu sama lain. Saling
keterkaitan (interlinkages) ini
sangat penting untuk dipahami dalam mempertimbangkan kebijakan pembangunan.
Kenyataan bahwa partisipasi dalam transaksi
ekonomi cenderung menjadi mesin utama pertumbuhan ekonomi sudah diterima secara
luas. Tetapi masih banyak koneksi lain yang belum diketahui dan mereka harus ditangkap
secara lebih utuh dalam analisis kebijakan. Pertumbuhan ekonomi tidak hanya dapat
membantu dalam peningkatan pendapatan pribadi tapi juga memungkinkan negara
untuk membiayai asuransi sosial dan aktif melakukan intervensi pada masyarakat.
Sehingga kontribusi pertumbuhan ekonomi tidak hanya dinilai dengan peningkatan
pendapatan pribadi, tapi juga dengan perluasan pelayanan sosial (termasuk
jaring pengaman sosial) yang pertumbuhan ekonomi memungkinkan untuk itu.
Demikian juga, penciptaan kesempatan
sosial, melalui pelayanan seperti pendidikan umum, layanan kesehatan dan pembangunan
kebebasan pers, dapat berkontribusi dalam pembangunan ekonomi dan pengurangan
angka kematian yang signifikan. Pengurangan angka kematian dapat membantu untuk
mengurangi angka kelahiran, memperkuat pengaruh pendidikan dasar - khususnya
melek huruf dan sekolah bagi perempuan - dalam perilaku kesuburan.
Perintis yang menjadi contoh dalam meningkatkan
pertumbuhan ekonomi melalui kesempatan sosial, khususnya dalam pendidikan
dasar, tentu saja Jepang. Terkadang dilupakan bahwa Jepang mempunyai angka
melek huruf yang lebih tinggi daripada Eropa bahkan pada waktu Restorasi Meiji di
pertengahan abad kesembilanbelas, ketika industrialisasi belum terjadi di Jepang,
tetapi sudah terjadi selama beberapa abad di Eropa. Pembangunan ekonomi Jepang
jelas sangat terbantu oleh pembangunan sumber daya manusia terkait dengan
peluang sosial yang dihasilkan. Apa yang disebut dengan Keajaiban Asia Timur
yang melibatkan negara Asia Timur lainnya, sampai tingkat tertentu, berdasarkan
pada hubungan sebab yang sama.
Pendekatan ini bertentangan – dan
sampai tingkat tertentu meruntuhkan - keyakinan yang telah begitu dominan di
banyak lingkaran pembuat kebijakan bahwa “pembangunan manusia” (sebagai proses
memperluas pendidikan, pelayanan kesehatan dan kondisi kehidupan manusia
lainnya) adalah sejenis kemewahan yang hanya negara kaya yang mampu. Mungkin
dampak yang paling penting dari jenis keberhasilan ekonomi Asia Timur, yang diawali
Jepang, adalah runtuhnya secara total prasangka implisit tersebut. Perekonomian
ini dimulai relatif lebih awal pada perluasan secara besar-besaran dalam bidang
pendidikan, kemudian kesehatan dan hal ini dilakukan sebelum mereka memutuskan
rantai kemiskinan. Dan mereka telah menuai apa yang mereka taburkan. Memang, seperti
yang telah ditunjukkan oleh Hiromitsu Ishi, prioritas pada pembangunan sumber
daya manusia diterapkan terutama pada awal sejarah pembangunan ekonomi Jepang, dimulai pada era Meiji (1868-1911), dan fokus itu
tidak diperkuat dengan kemakmuran ekonomi ketika Jepang tumbuh menjadi lebih
kaya dan lebih makmur.
PERBEDAAN
ASPEK DALAM PERBANDINGAN CHINA DAN INDIA
Peran sentral kebebasan individu dalam
proses pembangunan menjadikannya sangat penting terutama untuk menguji faktor yang
menentukan mereka. Perhatian besar harus diberikan pada pengaruh sosial,
termasuk tindakan negara, yang dapat membantu untuk menentukan sifatnya dan
mencapai kebebasan individu. Penataan sosial mungkin sangat penting dalam
mengamankan dan memperluas kebebasan individu. Kebebasan individu dipengaruhi,
di satu sisi, oleh perlindungan sosial dari kebebasan, toleransi dan
kemungkinan pertukaran dan transaksi. Mereka juga dipengaruhi, pada sisi yang
lain, oleh dukungan substantif publik dalam penyediaan berbagai fasilitas ini
(seperti pelayanan kesehatan dasar atau pendidikan dasar), hal itu penting untuk
pembentukan dan penggunaan kemampuan manusia. Kita perlu untuk memperhatikan
kedua jenis penentu kebebasan individu tersebut.
Perbedaan
antara India dan China memberikan beberapa ilustrasi penting dalam konteks ini.
Kedua pemerintahan China dan India telah berupaya selama beberapa waktu (China
dari 1979 dan India dari 1991) untuk bergerak ke arah ekonomi berorientasi
pasar yang lebih terbuka dan aktif secara internasional. Sementara upaya India
telah menemukan beberapa kesuksesan secara perlahan, hasil yang besar yang
telah didapatkan China tampaknya gagal terjadi di India. Faktor penting dalam
perbedaan ini terletak pada kenyataan bahwa dari sudut pandang kesiapan sosial,
China berada jauh di depan India untuk dapat memanfaatkan ekonomi pasar. Saat pra
reformasi China sangat ragu-ragu terhadap pasar, itu bukan keraguan akan
pendidikan dasar dan pelayanan kesehatan secara luas. Ketika China masuk ekonomi
pasar pada tahun 1979, China sudah mempunyai orang-orang yang sangat
terpelajar, khususnya anak muda, dengan fasilitas sekolah yang bagus di
sebagian besar negara. Dalam hal ini, China tidak terlalu jauh dari situasi pendidikan
dasar di Korea Selatan dan Taiwan, dimana kaum terdidik telah memainkan peran
utama dalam menangkap peluang ekonomi yang ditawarkan oleh sistem pasar. Sebaliknya,
India memiliki setengah populasi orang dewasa yang buta huruf ketika masuk ke dalam
pasar pada tahun 1991, dan sekarang keadaan ini tidak lebih baik.
Kondisi kesehatan di China juga jauh
lebih baik daripada di India karena komitmen sosial di bidang kesehatan pada
rezim pra reformasi sama seperti di bidang pendidikan. Cukup aneh, komitmen itu, walaupun sama
sekali tidak terkait dengan perannya yang bermanfaat dalam pertumbuhan ekonomi
berorientasi pasar, menciptakan peluang sosial yang dapat dibawa kedalam pemakaian
yang dinamis setelah negara bergerak maju menuju pasar. Keterbelakangan sosial
di India, dengan konsentrasi kaum elit pada pendidikan tinggi dan kelalaian
secara masif dalam pendidikan sekolah, dan pengabaian mendasar dalam pelayanan kesehatan
dasar, menyebabkan negara itu kurang siap untuk perluasan pasar yang lebih
luas. Perbedaan antara India dan China tentu mempunyai banyak aspek lain
(termasuk perbedaan dalam sistem politik, dan variasi yang lebih besar dari
kesempatan sosial seperti kemampuan baca tulis dan pelayanan kesehatan di
India); masalah itu akan dibahas nanti. Tapi hubungan tingkat kesiapan
sosial yang sangat berbeda di China dan India
untuk perluasan pembangunan berorientasi pasar perlu dicatat pada tahap awal
analisa.
Namun juga perlu dicatat bahwa terdapat
hambatan nyata yang dialami China dibandingkan India karena China tidak
mempunyai kebebasan demokrasi. Ini khususnya terjadi ketika harus membuat kebijakan ekonomi yang fleksibel dan
tindakan publik yang responsif terhadap krisis sosial dan bencana yang tak
terduga. Perbedaan yang paling menonjol mungkin pada fakta bahwa China memiliki
catatan kelaparan terbesar dalam sejarah (ketika 30 juta orang meninggal karena
kelaparan yang diikuti kegagalan Lompatan Jauh Kedepan (Great Leap Forward) pada tahun 1958-1961), sedangkan India tidak
ada kelaparan sejak merdeka pada tahun 1947. Ketika semua berjalan dengan baik,
kekuatan perlindungan demokrasi mungkin berkurang, tapi bahaya tetap mengintai
(seperti yang ditunjukkan pengalaman saat ini pada sebagian perekonomian di
Asia Timur dan Asia Tenggara). Masalah
ini juga akan dibahas secara lengkap lebih lanjut dalam buku ini.
Terdapat banyak sekali perbedaan hubungan
yang jelas antara instrumen kebebasan. Peran mereka masing-masing dan pengaruh spesifik
mereka satu sama lain adalah aspek penting dalam proses pembangunan. Pada bab
berikutnya akan didiskusikan sejumlah keterkaitan ini dan jangkauannya yang
luas. Bagaimanapun, untuk menggambarkan bagaimana hubungan saling terkait ini
bekerja, akan sedikit dijelaskan pengaruh yang beragam pada umur panjang dan
harapan hidup saat lahir - kemampuan yang dihargai orang secara universal.
PENATAAN
SOSIAL PERTUMBUHAN – TERMEDIASI (GROWTH-MEDIATED
SOCIAL ARRANGEMENTS)
Dampak penataan sosial pada kebebasan
untuk bertahan hidup bisa sangat kuat dan mungkin dipengaruhi oleh hubungan instrumen
yang sangat berbeda. Intinya, terkadang terjadi bahwa ini bukan pertimbangan yang
terpisah dari pertumbuhan ekonomi (dalam bentuk peningkatan tingkat pedapatan
perkapita) karena ada hubungan erat antara pendapatan per kepala dan umur
panjang. Memang telah dijelaskan bahwa adalah hal yang salah untuk memikirkan
tentang perselisihan antara perolehan pendapatan dan kesempatan
hidup, semenjak - secara umum - hubungan statistik antara mereka telah diamati cukup dekat.
Sebagai sebuah titik tentang koneksi statistik antarnegara, dilihat secara
terpisah, ini memang benar, tetapi hubungan statistik ini perlu dicermati lebih
lanjut sebelum dapat dilihat sebagai dasar yang meyakinkan untuk menghilangkan
relevansi penataan sosial (diluar pendapatan- berdasarkan kekayaan).
Adalah hal
yang menarik, dalam konteks ini, merujuk pada beberapa analisis statistik yang
disajikan oleh Sudhir Anand dan Martin Ravallion. Atas dasar perbandingan antar
negara, mereka menemukan bahwa harapan hidup memang mempunyai korelasi positif
yang signifikan dengan PDB per kapita, tetapi hubungan ini sebagian besar
melalui dampak PDB terhadap 1) pendapatan khususnya pada orang miskin dan 2)
belanja publik terutama dalam layanan kesehatan. Faktanya, ketika dua variabel ini
dimasukkan secara sendiri-sendiri (terpisah/parsial) dalam uji statistik, sedikit
penjelasan tambahan dapat diperoleh dari memasukkan PDB per kapita sebagai
pengaruh kausal tambahan. Memang, dengan kemiskinan dan belanja publik pada kesehatan
sebagai variabel penjelas bagi mereka sendiri, hubungan PDB per kapita dan
harapan hidup muncul (dalam analisis Anand-Ravallion) untuk saling
menghilangkan.
Penting
untuk menekankan bahwa hasil ini, jika bisa dibuktikan dengan studi empiris
lain, tidak akan menunjukkan bahwa harapan hidup tidak ditingkatkan dengan
pertumbuhan PDB per kepala, tetapi ini mengindikasikan bahwa hubungan tersebut cenderung
bekerja terutama melalui belanja publik pada layanan kesehatan dan melalui
keberhasilan penghapusan kemiskinan. Titik dasarnya adalah bahwa dampak dari
pertumbuhan ekonomi sangat tergantung pada bagaimana hasil pertumbuhan ekonomi
digunakan. Hal ini juga membantu untuk menjelaskan mengapa beberapa negara,
seperti Korea Selatan dan Taiwan, telah mampu meningkatkan harapan hidup dengan
cepat melalui pertumbuhan ekonomi.
Prestasi ekonomi Asia Timur telah mendapatkan pengawasan
kritis dalam beberapa tahun terakhir, sebagian
karena sifat dan tingkat
keparahan apa yang disebut "krisis
ekonomi Asia". Krisis itu memang serius, dan menunjukkan kegagalan tertentu dari ekonomi
yang sebelumnya dilihat – secara sembrono-
sebagai sukses yang menyeluruh.
Saya akan memiliki kesempatan mempertimbangkan masalah khusus dan kegagalan
tertentu yang terlibat dalam krisis ekonomi Asia (terutama dalam bab 6 &
7). Tetapi akan menjadi sebuah kesalahan untuk tidak melihat prestasi besar
dari perekonomian Asia Timur dan Asia Tenggara selama beberapa dekade, yang
telah mengubah kehidupan dan umur panjang penduduk di negara-negara tersebut.
Masalah-masalah yang sekarang dihadapi negara-negara ini (dan mempunyai potensi
bertahan dalam waktu lama), yang menuntut perhatian (termasuk kebutuhan secara menyeluruh
untuk kebebasan berpolitik dan partisipasi terbuka, serta perlindungan
keamanan), harusnya tidak menyebabkan kita mengabaikan prestasi negara-negara
ini di bidang-bidang dimana mereka telah melakukannya dengan baik.
Untuk berbagai alasan historis, termasuk fokus pada
pendidikan dasar dan layanan kesehatan dasar, dan penyelesaian awal reformasi
tanah yang efektif, partisipasi ekonomi secara luas di banyak negara Asia Timur
dan Asia Tenggara lebih mudah tercapai,
dengan cara yang tidak mungkin dilakukan, katakanlah, di Brasil atau India atau
Pakistan, di mana penciptaan peluang sosial jauh lebih lambat dan kelambatan itu
telah menjadi penghalang bagi pembangunan ekonomi. Perluasan
kesempatan sosial disediakan untuk
memfasilitasi pembangunan ekonomi padat karya dan juga
telah menciptakan keadaan yang mendukung bagi penurunan tingkat kematian
dan untuk peningkatan harapan hidup. Perbedaan yang tajam dengan negara lain yang
pertumbuhan ekonominya tinggi -seperti
Brazil- yang telah memiliki pertumbuhan PDB per kapita hampir sebanding, tetapi
juga memiliki sejarah sosial yang parah
dalam kesenjangan sosial, pengangguran
dan pengabaian layanan kesehatan masyarakat.
Pencapaian umur panjang pada
negara lain dengan pertumbuhan ekonomi tinggi,
bergerak lebih lambat.
Ada dua hal yang menarik - dan
saling berhubungan - yang berbeda disini:
1.
Pertumbuhan ekonomi yang tinggi, berbeda antara:
1.1
mereka yang sangat sukses dalam meningkatkan lama
hidup dan kualitas hidup (seperti di Korea Selatan dan Taiwan)
1.2
mereka yang tidak memiliki keberhasilan yang
sebanding pada bidang-bidang lainnya (seperti di Brazil)
2. keberhasilan
ekonomi yang tinggi dalam meningkatkan lama hidup dan kualitas hidup,
berbeda antara:
2.1
mereka dengan sangat sukses dalam pertumbuhan ekonomi
yang tinggi (seperti Korea Selatan dan Taiwan)
2.2
mereka yang tidak berhasil dalam mencapai
pertumbuhan ekonomi yang tinggi (seperti Sri Langka, China pra reformasi, dan Negara
Bagian Kerala di India)
Penulis telah menyoroti perbedaan yang
pertama (antara Korea Selatan dan Brazil), tapi perbedaan yang kedua juga layak
mendapat perhatian kebijakan. Dalam buku kami Hunger and Public Action, Jean Dreze dan penulis membedakan antara
dua jenis keberhasilan dalam percepatan penurunan kematian, yang disebut
masing-masing “pertumbuhan-termediasi (growth-mediated)
dan dukungan-arahan (support-led)”.
Proses growth-mediated bekerja
melalui pertumbuhan ekonomi yang cepat, dan keberhasilannya tergantung pada
proses pertumbuhan menjadi berbasis luas dan lebar secara ekonomis (orientasi tenaga
kerja yang kuat memiliki banyak hubungannya dengan hal ini), dan juga
pemanfaatan kemakmuran ekonomi ditingkatkan untuk memperluas layanan sosial
yang relevan, termasuk layanan kesehatan, pendidikan dan jaminan sosial.
Berbeda dengan mekanisme growth-mediated,
proses support-led tidak beroperasi
melalui pertumbuhan ekonomi yang cepat, tetapi bekerja melalui program dukungan
sosial yang penuh keahlian seperti layanan kesehatan, pendidikan dan penataan
sosial lainnya yang relevan. Proses ini dicontohkan dengan baik pada pengalaman
ekonomi Sri Langka, Cina pra reformasi, Costarica dan Kerala, yang telah mampu
melakukan pengurangan angka kematian dan peningkatan kondisi hidup secara cepat,
tanpa banyak pertumbuhan ekonomi.
PENYEDIAAN
KEBUTUHAN PUBLIK, PENDAPATAN RENDAH DAN BIAYA RELATIF
Proses support-led tidak menunggu peningkatan dramatis dalam tingkat
perkapita pendapatan riil, dan ia bekerja melalui prioritas yang diberikan
untuk menyediakan layanan sosial (khususnya pelayanan kesehatan dan pendidikan
dasar) yang mengurangi kematian dan meningkatkan kualitas hidup. Beberapa
contoh dari hubungan ini ditunjukkan pada gambar 2.1 yang menyajikan PDB per
kapita dan harapan hidup saat lahir dari 6 negara (China, Srilangka, Namibia, Brazil,
Afrika Selatan dan Gabon) dan satu negara bagian yang cukup besar (Kerala)
dengan 30 juta penduduk, dalam suatu negara (India). Meskipun tingkat
pendapatan mereka rendah, penduduk Kerala atau China atau Srilangka mempunyai
harapan hidup yang jauh lebih tinggi dibanding penduduk yang lebih kaya seperti
Brazil, Afrika Selatan dan Namibia, apalagi Gabon. Bahkan arah titik
ketidaksamaan berlawanan ketika kita membandingkan Kerala, China, dan
Srilangka, di satu sisi, dengan Brazil, Afrika Selatan, Namibia dan Gabon di sisi
lain. Karena variasi harapan hidup berhubungan dengan variasi peluang sosial
yang merupakan pusat pembangunan (termasuk kebijakan epidemiologi, layanan kesehatan,
fasilitas pendidikan dan sebagainya), sebuah pandangan yang terpusat pada
pendapatan (an income-centered view) adalah
tambahan yang sangat diperlukan, dalam rangka mendapatkan pemahaman yang lebih
lengkap dari proses pembangunan. Perbedaan ini sangat relavan terhadap kebijakan, dan menunjukkan pentingnya proses support-led.
Mungkin akan mengejutkan tentang
kemungkinan proses pembiayaan support-led
di negara-negara miskin, karena sumber daya pasti dibutuhkan untuk memperluas
pelayanan publik, termasuk pelayanan kesehatan dan pendidikan. Pada
kenyataannya, kebutuhan sumber daya sering disajikan sebagai argumen untuk
menunda investasi sosial yang penting sampai sebuah negara menjadi lebih kaya.
Dimana (seperti pertanyaan retorika yang terkenal) negara-negara miskin akan
menemukan cara untuk “mendukung” layanan ini? Ini memang pertanyaan yang bagus,
tetapi juga memiliki jawaban yang baik, yang terletak sangat jauh di ilmu ekonomi
tentang biaya relatif.
Kelangsungan
hidup proses support-led ini
tergantung pada fakta bahwa pelayanan sosial yang relevan (seperti layanan
kesehatan dan pendidikan dasar) yang sangat padat karya, sehingga relatif murah
di negara yang miskin dan - upahnya rendah. Sebuah negara yang miskin mungkin
memiliki lebih sedikit uang untuk dibelanjakan pada layanan kesehatan dan
pendidikan, tetapi ia juga memerlukan uang yang dibelanjakan lebih sedikit untuk
menyediakan layanan yang sama, yang akan memerlukan biaya yang lebih banyak di
negara-negara kaya. Harga dan biaya relatif adalah parameter penting dalam
menentukan kemampuan sebuah negara. Dalam memberikan komitmen sosial yang
tepat, kebutuhan untuk mencatat variabilitas biaya relatif sangat penting terutama
untuk pelayanan sosial di bidang kesehatan dan pendidikan.
Hal ini jelas bahwa proses growth-mediated memiliki sebuah keuntungan dibandingkan proses support-led; proses ini mungkin, akhirnya, menawarkan lebih, sejak ada lebih banyak perampasan - selain kematian prematur, atau morbiditas (keadaan sakit) tinggi, atau buta huruf - yang sangat langsung terhubung dengan rendahnya pendapatan (seperti kekurangan pakaian dan tempat tinggal). Adalah jelas lebih baik untuk memiliki penghasilan tinggi serta umur panjang yang tinggi (dan indikator standar kualitas hidup lainnya), tidak hanya umur yang panjang. Ini adalah titik yang perlu ditekankan, karena ada beberapa bahaya menjadi "terlalu yakin" oleh angka statistik harapan hidup dan indikator dasar lainnya seperti kualitas hidup.
Sebagai contoh, fakta bahwa Kerala, sebuah negara bagian India, telah mencapai secara mengesankan harapan hidup yang tinggi, kesuburan rendah, melek huruf yang tinggi dan sebagainya meskipun tingkat pendapatan per kepala rendah. Tentu sebuah prestasi yang layak dirayakan dan kita bisa belajar darinya. Namun yang menjadi pertanyaan adalah mengapa Kerala belum berhasil dalam pembangunan manusia yang juga akan meningkatkan tingkat pendapatan, yang akan membuat keberhasilannya semakin lengkap; itu akan menjadi sebuah "model" kasus yang langka, karena beberapa telah mencoba untuk mengklaimnya. Dari sudut pandang kebijakan, hal ini memerlukan pengawasan kritis terhadap kebijakan ekonomi Kerala mengenai insentif dan investasi ("fasilitas ekonomi" pada umumnya), meskipun keberhasilannya yang tidak biasa dalam meningkatkan harapan hidup dan kualitas hidup. Keberhasilan yang dilakukan proses support-led, dalam pengertian ini, tetap lebih pendek dibandingkan keberhasilan yang dilakukan proses growth-mediated, dimana peningkatan kekayaan ekonomi dan peningkatan kualitas hidup cenderung bergerak bersama-sama.
Di sisi lain, keberhasilan proses support-led, sebagai sebuah jalur yang menunjukkan bahwa sebuah negara
tidak perlu menunggu sampai jauh lebih kaya (melalui apa yang mungkin berupa periode
panjang pertumbuhan ekonomi) sebelum memulai ekspansi yang cepat pada
pendidikan dasar dan perawatan kesehatan. Kualitas hidup dapat jauh
ditingkatkan, meskipun pendapatan rendah, melalui program yang memadai dari
pelayanan sosial. Fakta bahwa pendidikan dan kesehatan juga produktif dalam
meningkatkan pertumbuhan ekonomi menambah argumen untuk menempatkan penekanan
utama pada penataan sosial ini di negara miskin, tanpa harus menunggu
"menjadi kaya" terlebih dahulu. Proses support-led adalah sebuah resep untuk pencapaian yang cepat terhadap
kualitas hidup yang lebih tinggi, dan ini memiliki kepentingan kebijakan yang besar,
tetapi masih ada kasus yang sangat baik untuk berpindah dari sana menuju prestasi
yang lebih luas yang mencakup pertumbuhan ekonomi serta peningkatan standar utama
kualitas hidup.
PENURUNAN
ANGKA KEMATIAN DI INGGRIS ABAD 20
Dalam
konteks ini, juga bisa mengambil pelajaran untuk menguji kembali pola waktu
dari penurunan angka kematian dan peningkatan harapan hidup di negara industri
maju. Peran pelayanan publik seperti perawatan kesehatan dan gizi, dan bentuk
umum penataan sosial, dalam pengurangan angka kematian di Eropa dan Amerika
Serikat selama beberapa abad terakhir telah dianalisis dengan baik oleh Robert
Fogel, Samuel Preston dan lain-lain. Pola waktu dari penambahan harapan hidup
di abad ini sendiri terutama penting, mengingat bahwa pada pergantian abad
terakhir, bahkan Inggris - yang kemudian menjadi ekonomi pasar kapitalis
terkemuka - masih memiliki harapan hidup saat lahir yang lebih rendah dari
harapan hidup rata-rata untuk negara-negara berpenghasilan rendah saat ini.
Namun, umur panjang di Inggris telah meningkat pesat dalam satu abad,
dipengaruhi sebagian oleh strategi dari program-program sosial, dan pola waktu
dari peningkatan ini cukup menarik
.
Figure 2.2: Improvements in Life Expectancy in England
and Wales, 1901 - 1960
Perluasan
program dukungan untuk nutrisi, perawatan kesehatan dan sebagainya di Inggris
tidak sama cepat selama dekade yang lalu. Ada dua periode ekspansi sangat cepat
dari kebijakan yang berorientasi dukungan pada abad ini; mereka terjadi selama
dua perang dunia. Setiap situasi perang menimbulkan pemakaian secara bersama
yang lebih besar pada sarana untuk bertahan hidup, termasuk berbagi perawatan
kesehatan dan terbatasnya pasokan makanan (melalui penjatahan dan gizi
bersubsidi). Selama Perang Dunia Pertama, ada perkembangan yang luar biasa
dalam sikap sosial tentang "berbagi" dan kebijakan publik bertujuan
untuk mencapai pemakaian bersama itu, seperti telah dianalisis dengan baik oleh
Jay Winter. Juga selama Perang Dunia II, penataan sosial yang tidak biasa yang
mendukung pemakaian bersama dikembangkan, terkait dengan psikologi berbagi di
Inggris yang sedang terkepung, yang membuat penataan publik secara radikal ini
untuk distribusi makanan dan perawatan kesehatan dapat diterima dan efektif. Bahkan Badan Pelayanan
Kesehatan Nasional (National Health
Service) lahir selama tahun-tahun perang.
Apakah
ini membuat perbedaan nyata untuk kesehatan dan bertahan hidup? Apakah ada,
pada kenyataannya, pengurangan angka kematian yang lebih cepat terjadi dalam
periode kebijakan support-led ini di
Inggris? Ada, pada kenyataannya, dikonfirmasi oleh studi gizi yang rinci selama
Perang Dunia Kedua, meskipun ketersediaan makanan per kapita turun secara
signifikan di Inggris, kasus kekurangan gizi juga menurun tajam, dan kekurangan
gizi ekstrim hampir seluruhnya menghilang. Angka kematian juga turun tajam
(kecuali tentu saja untuk kematian perang itu sendiri). Hal serupa juga terjadi
selama Perang Dunia Pertama.
Memang,
hal yang luar biasa bahwa perbandingan antar dekade, berdasarkan sensus selama sepuluh
tahunan, menunjukkan bahwa dengan margin yang sangat lebar perluasan yang
paling cepat dari harapan hidup terjadi justru selama dua "dekade
perang" (seperti yang ditunjukkan pada gambar 2.2, yang menyajikan
peningkatan harapan hidup di tahun masing-masing selama enam dekade pertama
abad ini.) Sementara di dekade lainnya harapan hidup naik lebih moderat (antara
satu tahun dan empat tahun), di masing-masing dua dekade perang itu melompat
hampir tujuh tahun.
Kita
juga harus bertanya apakah kenaikan lebih tajam di usia harapan hidup selama dekade
perang dapat dijelaskan dengan cara lain, dengan pertumbuhan ekonomi yang lebih
cepat selama dekade itu. Jawabannya tampaknya negatif. Bahkan, beberapa dekade
kenaikan angka harapan hidup yang cepat terjadi pada periode pertumbuhan produk
domestik bruto per kepala yang lambat, seperti yang ditunjukkan pada Gambar
2.3. Hal ini, tentu saja, mungkin untuk
berhipotesis bahwa pertumbuhan PDB memiliki efek pada harapan hidup dengan jeda
waktu dari satu dekade, dan sementara ini tidak bertentangan dengan Gambar 2.3
itu sendiri, hal itu tidak cukup untuk penelitian yang lebih mendalam, termasuk
analisis proses penyebab yang mungkin.
Jauh
lebih masuk akal bahwa penjelasan dari peningkatan pesat dalam harapan hidup di
Inggris disebabkan oleh perubahan tingkat berbagi sosial selama dekade perang,
dan peningkatan tajam dalam dukungan publik untuk layanan nasional (termasuk
dukungan gizi dan perawatan kesehatan) yang dijalankan dengan cara ini. Banyak keterangan
pada kondisi perbandingan ini berdasarkan penelitian kesehatan dan kondisi
hidup lainnya dari penduduk dalam periode perang, dan hubungan mereka dengan
sikap sosial dan penataan publik.
DEMOKRASI DAN
INSENTIF POLITIK
Ilustrasi
keterkaitan bisa datang dari koneksi lainnya yang sangat banyak. Saya akan
memberikan komentar singkat sekali lagi: yaitu antara kebebasan politik dan
hak-hak sipil, di satu sisi, dan kebebasan untuk menghindari bencana ekonomi,
di sisi lain. Pembenaran paling mendasar dari hubungan ini dapat dilihat dalam
kenyataan, di mana saya berkomentar sebelumnya (pada bab 1, dan secara tidak
langsung - dalam membahas perbandingan China-India - dalam bab ini) bahwa kelaparan
tidak terjadi dalam demokrasi. Memang, tidak ada kelaparan besar yang pernah
terjadi di negara demokratis - tidak peduli seberapa miskin. Hal ini karena
kelaparan sangat mudah untuk dicegah jika pemerintah mencoba untuk mengatasinya,
dan pemerintah di negara demokrasi multipartai dengan pemilu dan media yang
bebas memiliki insentif politik yang kuat untuk melakukan pencegahan kelaparan.
Hal ini akan menunjukkan bahwa kebebasan politik dalam bentuk pengaturan
demokratis membantu untuk menjaga kebebasan ekonomi (terutama kebebasan dari
kelaparan ekstrim) dan kebebasan untuk bertahan hidup (terhadap kematian akibat
kelaparan).
Keamanan
yang diberikan oleh demokrasi mungkin tidak terlalu diabaikan ketika negara
cukup beruntung tidak menghadapi bencana yang serius, ketika semuanya berjalan
dengan lancar. Tapi bahaya ketidakamanan, muncul dari perubahan keadaan ekonomi
atau keadaan lainnya atau dari kesalahan kebijakan yang tidak terkoreksi, dapat
mengintai di balik apa yang tampak seperti keadaan sehat. Ketika hubungan ini didiskusikan
lebih lengkap (dalam bab 6 dan 7), aspek politik dari "krisis ekonomi
Asia" baru-baru ini akan dibahas.
KESIMPULAN
Analisis
yang disajikan dalam bab ini mengembangkan gagasan dasar peningkatan kebebasan
manusia merupakan objek utama sekaligus sarana utama pembangunan. Tujuan
pembangunan berkaitan dengan penilaian dari kebebasan yang sebenarnya dinikmati
oleh orang-orang yang terlibat. Kemampuan krusial individu tergantung pada,
antara lain, penataan ekonomi, sosial, dan politik. Dalam membuat penataan kelembagaan
yang tepat, peran instrumental dari jenis kebebasan yang berbeda harus dipertimbangkan,
melampaui kepentingan mendasar dari kebebasan individu secara keseluruhan.
Peran
instrumental kebebasan mencakup beberapa komponen yang berbeda tetapi saling
berhubungan, seperti fasilitas ekonomi, kebebasan politik, kesempatan sosial,
jaminan transparansi dan perlindungan keamanan. Hak-hak instrumental ini,
peluang dan partisipasi memiliki keterkaitan yang kuat, yang bisa pergi ke arah
yang berbeda. Proses pembangunan dipengaruhi secara krusial oleh interkoneksi
tersebut. Sehubungan dengan banyak kebebasan yang saling terkait, ada kebutuhan
untuk mengembangkan dan mendukung pluralitas lembaga, termasuk sistem
demokrasi, mekanisme hukum, struktur pasar, ketentuan pendidikan dan kesehatan,
media dan sarana komunikasi lainnya dan seterusnya. Lembaga-lembaga tersebut
dapat menggabungkan inisiatif swasta serta penataan publik dan juga struktur
yang lebih beragam, seperti lembaga swadaya masyarakat dan badan koperasi.
Tujuan
dan makna pembangunan tersebut akan menempatkan perspektif kebebasan di tengah
panggung. Orang-orang harus dilihat, dalam perspektif ini, telah secara aktif
terlibat - diberi kesempatan - dalam membentuk nasib mereka sendiri, dan tidak hanya
sebagai penerima pasif dari buah program pembangunan yang licik. Negara dan
masyarakat memiliki peran yang luas dalam memperkuat dan menjaga kemampuan
manusia. Ini adalah peran pendukung, bukan sekedar pemberian siap pakai (ready-made delivery). Perspektif
kebebasan terpusat pada tujuan dan makna pembangunan memiliki beberapa klaim
untuk kita perhatikan.
