DEVELOPMENT AS FREEDOM Amartya Sen

TUJUAN DAN SARANA PEMBANGUNAN

(Translate Bab II Buku DEVELOPMENT AS FREEDOM Amartya Sen)

Ada dua perbedaan sikap umum terhadap proses pembangunan yang dapat ditemui baik dalam analisis ekonomi profesional maupun dalam debat dan diskusi publik. Di satu sisi pembangunan dilihat sebagai sebuah proses yang “ganas (fierce)”, dengan banyak “darah, keringat dan air mata”, yang bertolak belakang dengan pandangan bahwa pembangunan adalah sesuatu yang “lembut (soft-headed)”. Bentuk pembangunan yang lembut tersebut dapat berupa jaring pengaman sosial yang melindungi orang miskin, menyediakan pelayanan sosial bagi sebagian besar populasi, dan lain sebagainya. Hal ini, menurut pendapat sikap pembangunan yang keras, dapat diberikan nanti, ketika proses pembangunan telah berhasil: yang dibutuhkan saat ini adalah “kekerasan dan disiplin”.

Proses pembangunan yang bersahabat dicontohkan dengan pertukaran yang saling menguntungkan, atau dengan berfungsinya jaring pengaman sosial atau kebebasan politik, atau pembangunan sosial atau beberapa kombinasi dari berbagai aktivitas pendukung ini.

PERAN KONSTITUTIF DAN INSTRUMENTAL KEBEBASAN

Pendekatan dalam buku ini lebih cocok dengan pandangan bahwa pembangunan adalah sesuatu yang bersahabat. Pendekatan ini melihat bahwa pembangunan sebagai sebuah proses memperluas kebebasan nyata dalam bentuk (1) tujuan utama (primary end) dan (2) sarana pokok (principal means) dari pembangunan. Atau bisa juga disebut sebagai “peran konstitutif (constitutive role)” dan “peran instrumental (instrumental role)” dari kebebasan dalam pembangunan. Peran konstitutif kebebasan terkait dengan pentingnya kebebasan substantif dalam memperkaya kehidupan manusia. Kebebasan substantif mencakup kemampuan dasar dalam menghindari penderitaan seperti kelaparan, kekurangan gizi, menghindari penyakit dan kematian prematur. Juga kebebasan yang terkait dengan kemampuan baca tulis, menikmati partisipasi politik, kebebasan berbicara, dan sebagainya. Dalam perspektif konstitutif ini, pembangunan melibatkan perluasan dari kebebasan dasar ini atau yang lainnya. Pembangunan dalam pandangan ini adalah proses untuk memperluan kebebasan manusia, dan penilaian terhadap pembangunan harus mempertimbangkan hal ini.

Pengakuan peran “konstitutif” dari kebebasan dapat merubah analisa pembangunan.  Dalam pandangan pembangunan yang lebih sempit (misalnya dalam istilah pertumbuhan PDB atau industrialisasi) sering kali ditanyakan apakah kebebasan partisipasi politik dan perbedaan pendapat kondusif atau tidak terhadap pembangunan. Dalam pandangan pembangunan sebagai kebebasan, pertanyaan tersebut tidak tepat, karena melupakan pemahaman penting bahwa partisipasi politik dan perbedaan pendapat adalah bagian konstitutif dari pembangunan itu sendiri. Orang yang sangat kaya yang dicegah untuk berbicara secara bebas, atau untuk berpartisipasi dalam debat atau keputusan publik, telah tercabut (derived) dari sesuatu yang dia percaya  untuk dihargai. Proses pembangunan, ketika dinilai dengan peningkatan kebebasan manusia, harus mencakup penghapusan terhadap bentuk pencabutan seperti ini. Bahkan ketika orang tersebut tidak mempunyai kepentingan mendesak untuk menggunakan kebebasan berbicara dan berpartisipasi, hal tersebut tetaplah sebuah pencabutan dari kebebasan dia jika dia dibiarkan tidak mempunyai pilihan terhadap masalah ini. Pembangunan yang dilihat sebagai peningkatan kebebasan harus memperhatikan bentuk-bentuk pencabutan seperti itu. Relevansi antara pencabutan kebebasan politik dasar atau hak-hak sipil, untuk sebuah pemahaman pembangunan yang cukup, tidak harus dibangun melalui kontribusi tidak langsung terhadap karakteristik lain pembangunan (seperti pertumbuhan PDB  atau promosi industrialisasi). Kebebasan ini adalah bagian tak terpisahkan untuk memperkaya proses pembangunan.

Titik fundamental ini yang membedakan dari argumen “instrumental” bahwa kebebasan dan hak-hak ini juga sangat efektif dalam berkontribusi terhadap perkembangan ekonomi. Hubungan instrumental itu juga penting, tetapi signifikansi peran instrumental dari kebebasan politik sebagai sarana pembangunan tidak mengurangi pentingnya peran evaluasi kebebasan sebagai tujuan akhir pembangunan.

Pentingnya kebebasan manusia secara instrinsik sebagai tujuan utama pembangunan harus dibedakan dari efektifitas instrumen kebebasan jenis lain untuk meningkatkan kebebasan manusia. Peran instrumental kebebasan membahas mengenai cara yang berbeda dari hak-hak, peluang dan partisipasi (entitlement) yang berkontribusi terhadap perluasan kebebasan manusia secara umum, sehingga meningkatkan pembangunan. Karena fokus pada bab sebelumnya hanyalah pada kepentingan instrinsik kebebasan, maka pada bab ini akan difokuskan pada efektifitas kebebasan sebagai sarana, tidak sekedar tujuan. Peran instrumental kebebasan ini membahas cara yang berbeda dari hak, kesempatan dan partisipasi yang berkontribusi untuk memperluas kebebasan manusia secara umum, sehingga akan meningkatkan pembangunan. Hubungan ini tidak hanya pada koneksi yang jelas bahwa perluasan pada setiap jenis kebebasan harus berkontribusi terhadap pembangunan, ketika pembangunan itu sendiri dapat dilihat sebagai sebuah proses perluasan kebebasan manusia secara umum. Terdapat lebih banyak koneksi instrumental dibandingkan hubungan konstitutif ini. Efektifitas kebebasan sebagai sebuah instrumen muncul dalam fakta bahwa jenis-jenis kebebasan yang berbeda saling berhubungan satu dengan yang lain, dan kebebasan dari satu jenis mungkin sangat membantu dalam meningkatkan kebebasan jenis yang lain. Sehingga kedua peran ini terkait oleh koneksi empirik, menghubungkan kebebasan dari satu jenis pada kebebasan jenis yang lain.

KEBEBASAN INSTRUMENTAL

Keragaman kebebasan instrumental yang berkontribusi, baik langsung maupun tidak langsung, terhadap kebebasan manusia secara keseluruhan sangat luas. Namun ada lima jenis kebebasan yang secara khusus memberi penekanan pada perspektif instumental ini.

Kelima jenis kebebasan instrumental tersebut adalah sebagai berikut (1) kebebasan politik (political freedoms), (2) fasilitas ekonomi (economic facilities), (3) kesempatan sosial (social opportunities), (4) jaminan transparansi (transparancy guarantees) dan (5) perlindungan keamanan (protective security). Kelima kebebasan instrumental ini cenderung berkontribusi terhadap kemampuan umum setiap orang untuk hidup lebih bebas, tetapi mereka juga saling melengkapi. Ketika seorang analis pembangunan pada satu sisi harus memperhatikan tujuan dan sasaran yang membuat kebebasan instrumental ini karenanya menjadi penting, harus juga diperhatikan keterkaitan empirik yang mengikat jenis-jenis kebebasan yang berbeda tersebut, yang memperkuat kepentingannya secara bersama. Sehingga, koneksi ini adalah pusat untuk lebih memahami peran instrumental dari kebebasan. Hal tersebut menegaskan bahwa kebebasan tidak hanya objek utama dari pembangunan tetapi juga sarana pokok khususnya pada keterkaitan ini.

Kebebasan politik, secara luas dipahami (termasuk apa yang disebut hak-hak sipil), merujuk pada kesempatan bagi seseorang untuk menentukan siapa yang harus memerintah dan berdasarkan prinsip apa, dan juga mencakup kemungkinan untuk memantau dan mengkritisi pemerintah, mempunyai kebebasan ekspresi politik dan media massa yang bebas, menikmati kebebasan memilih diantara partai politik yang berbeda, dan sebagainya. Kebebasan ini mencakup partisipasi politik (political entitlements) yang terkait dengan demokrasi dalam bentuk yang luas (meliputi kesempatan untuk dialog politik, berbeda pendapat dan mengkritik serta hak memilih dan berpartisipasi dalam pemilihan legislatif dan eksekutif).

Fasilitas ekonomi merujuk pada peluang yang dinikmati oleh setiap individu untuk menggunakan sumber daya ekonomi untuk tujuan konsumsi, produksi atau pertukaran. Partisipasi ekonomi yang dimiliki seseorang akan tergantung pada sumber daya yang dimiliki atau tersedia untuk digunakan dan juga kondisi pertukaran, seperti harga relatif dan mekanisme pasar. Sehingga ketika proses pembangunan ekonomi meningkatkan pendapatan dan kesejahteraan sebuah negara, peningkatan tersebut juga terwujudkan dalam peningkatan partisipasi ekonomi masyarakat. Seharusnya menjadi jelas bahwa dalam hubungan antara pendapatan dan kesejahteraan nasional, pada satu sisi, dan partisipasi ekonomi individu (atau keluarga), pada sisi yang lain, pertimbangan distribusi sangat penting, sebagai tambahan terhadap penjumlahannya. Bagaimana pendapatan tambahan yang dihasilkan didistribusikan akan sangat membuat perbedaan.

Ketersediaan dan akses terhadap keuangan dapat menjadi pengaruh yang penting dalam partisipasi ekonomi sehingga agen-agen ekonomi secara praktis dapat diamankan. Hal ini berlaku bagi perusahaan besar (dimana ratusan ribu orang mungkin bekerja) hingga perusahaan kecil yang mendapatkan kredit mikro.

Peluang sosial merujuk pada berbagai penataan sehingga masyarakat mendapatkan pendidikan, pelayanan kesehatan dan sebagainya, yang mempengaruhi kebebasan substantif individu untuk hidup lebih baik. Fasilitas ini tidak hanya penting bagi kehidupan pribadi, tetapi juga untuk lebih berpartisipasi dalam aktivitas ekonomi dan politik. Sebagai contoh, buta huruf dapat menjadi penghalang utama untuk berpartisipasi dalam aktifitas ekonomi yang mensyaratkan produksi memenuhi spesifikasi atau permintaan kontrol kualitas yang ketat. Demikian juga, partisipasi politik mungkin akan terhalang oleh ketidak mampuan membaca surat kabar atau untuk berkomunikasi dalam tulisan dengan orang lain yang terlibat dalam aktivitas politik.

Dalam interaksi sosial, setiap individu berhubungan dengan orang lain berdasarkan anggapan apa yang mereka tawarkan dan apa yang diharapkan akan didapat. Sehingga, masyarakat bekerja berdasarkan kepercayaan. Jaminan transparansi terkait dengan kebutuhan akan keterbukaan yang diharapkan seseorang: kebebasan berhubungan dengan orang lain di bawah jaminan akan kerahasiaan dan transparansi. Ketika kepercayaan itu dilanggar, kehidupan banyak orang, baik pihak yang terlibat langsung maupun pihak ketiga, mungkin dirugikan oleh kurangnya keterbukaan. Sehingga jaminan transparansi (termasuk hak untuk kerahasiaan) menjadi kategori penting dalam instrumen kebebasan. Jaminan ini mempunyai peran instrumental yang jelas dalam mencegah korupsi, penyalahgunaan keuangan dan kolusi (underhand dealings).

Akhirnya, sebaik apapun sistem ekonomi bekerja, beberapa orang biasanya dapat berada di ambang kerentanan dan menyerah pada perampasan secara besar-besaran sebagai hasil pertukaran materi yang berpengaruh buruk terhadap kehidupan mereka.  Perlindungan keamanan dibutuhkan untuk menyediakan jaring pengaman sosial untuk mencegah populasi terdampak dari penderitaan yang semakin parah, dan di beberapa kasus bahkan kelaparan dan kematian. Cakupan perlindungan keamanan termasuk pemberian bantuan secara tetap seperti tunjangan pengangguran dan tambahan pendapatan yang diatur undang-undang untuk orang miskin, dan juga pengaturan sementara seperti bantuan kelaparan atau program padat karya untuk menghasilkan pendapatan bagi orang miskin.

SALING TERHUBUNG DAN SALING MELENGKAPI

Kebebasan instrumental ini secara langsung meningkatkan kemampuan manusia tetapi mereka juga melengkapi satu sama lain dan dapat lebih memperkuat  satu sama lain. Saling keterkaitan (interlinkages) ini sangat penting untuk dipahami dalam mempertimbangkan kebijakan pembangunan.

Kenyataan bahwa partisipasi dalam transaksi ekonomi cenderung menjadi mesin utama pertumbuhan ekonomi sudah diterima secara luas. Tetapi masih banyak koneksi lain yang belum diketahui dan mereka harus ditangkap secara lebih utuh dalam analisis kebijakan. Pertumbuhan ekonomi tidak hanya dapat membantu dalam peningkatan pendapatan pribadi tapi juga memungkinkan negara untuk membiayai asuransi sosial dan aktif melakukan intervensi pada masyarakat. Sehingga kontribusi pertumbuhan ekonomi tidak hanya dinilai dengan peningkatan pendapatan pribadi, tapi juga dengan perluasan pelayanan sosial (termasuk jaring pengaman sosial) yang pertumbuhan ekonomi memungkinkan untuk itu.

Demikian juga, penciptaan kesempatan sosial, melalui pelayanan seperti pendidikan umum, layanan kesehatan dan pembangunan kebebasan pers, dapat berkontribusi dalam pembangunan ekonomi dan pengurangan angka kematian yang signifikan. Pengurangan angka kematian dapat membantu untuk mengurangi angka kelahiran, memperkuat pengaruh pendidikan dasar - khususnya melek huruf dan sekolah bagi perempuan - dalam perilaku kesuburan.

Perintis yang menjadi contoh dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi melalui kesempatan sosial, khususnya dalam pendidikan dasar, tentu saja Jepang. Terkadang dilupakan bahwa Jepang mempunyai angka melek huruf yang lebih tinggi daripada Eropa bahkan pada waktu Restorasi Meiji di pertengahan abad kesembilanbelas, ketika industrialisasi belum terjadi di Jepang, tetapi sudah terjadi selama beberapa abad di Eropa. Pembangunan ekonomi Jepang jelas sangat terbantu oleh pembangunan sumber daya manusia terkait dengan peluang sosial yang dihasilkan. Apa yang disebut dengan Keajaiban Asia Timur yang melibatkan negara Asia Timur lainnya, sampai tingkat tertentu, berdasarkan pada hubungan sebab yang sama.

Pendekatan ini bertentangan – dan sampai tingkat tertentu meruntuhkan - keyakinan yang telah begitu dominan di banyak lingkaran pembuat kebijakan bahwa “pembangunan manusia” (sebagai proses memperluas pendidikan, pelayanan kesehatan dan kondisi kehidupan manusia lainnya) adalah sejenis kemewahan yang hanya negara kaya yang mampu. Mungkin dampak yang paling penting dari jenis keberhasilan ekonomi Asia Timur, yang diawali Jepang, adalah runtuhnya secara total prasangka implisit tersebut. Perekonomian ini dimulai relatif lebih awal pada perluasan secara besar-besaran dalam bidang pendidikan, kemudian kesehatan dan hal ini dilakukan sebelum mereka memutuskan rantai kemiskinan. Dan mereka telah menuai apa yang mereka taburkan. Memang, seperti yang telah ditunjukkan oleh Hiromitsu Ishi, prioritas pada pembangunan sumber daya manusia diterapkan terutama pada awal sejarah pembangunan ekonomi Jepang,  dimulai pada era Meiji (1868-1911), dan fokus itu tidak diperkuat dengan kemakmuran ekonomi ketika Jepang tumbuh menjadi lebih kaya dan lebih makmur.

PERBEDAAN ASPEK DALAM PERBANDINGAN CHINA DAN INDIA

Peran sentral kebebasan individu dalam proses pembangunan menjadikannya sangat penting terutama untuk menguji faktor yang menentukan mereka. Perhatian besar harus diberikan pada pengaruh sosial, termasuk tindakan negara, yang dapat membantu untuk menentukan sifatnya dan mencapai kebebasan individu. Penataan sosial mungkin sangat penting dalam mengamankan dan memperluas kebebasan individu. Kebebasan individu dipengaruhi, di satu sisi, oleh perlindungan sosial dari kebebasan, toleransi dan kemungkinan pertukaran dan transaksi. Mereka juga dipengaruhi, pada sisi yang lain, oleh dukungan substantif publik dalam penyediaan berbagai fasilitas ini (seperti pelayanan kesehatan dasar atau pendidikan dasar), hal itu penting untuk pembentukan dan penggunaan kemampuan manusia. Kita perlu untuk memperhatikan kedua jenis penentu kebebasan individu tersebut.

                Perbedaan antara India dan China memberikan beberapa ilustrasi penting dalam konteks ini. Kedua pemerintahan China dan India telah berupaya selama beberapa waktu (China dari 1979 dan India dari 1991) untuk bergerak ke arah ekonomi berorientasi pasar yang lebih terbuka dan aktif secara internasional. Sementara upaya India telah menemukan beberapa kesuksesan secara perlahan, hasil yang besar yang telah didapatkan China tampaknya gagal terjadi di India. Faktor penting dalam perbedaan ini terletak pada kenyataan bahwa dari sudut pandang kesiapan sosial, China berada jauh di depan India untuk dapat memanfaatkan ekonomi pasar. Saat pra reformasi China sangat ragu-ragu terhadap pasar, itu bukan keraguan akan pendidikan dasar dan pelayanan kesehatan secara luas. Ketika China masuk ekonomi pasar pada tahun 1979, China sudah mempunyai orang-orang yang sangat terpelajar, khususnya anak muda, dengan fasilitas sekolah yang bagus di sebagian besar negara. Dalam hal ini, China tidak terlalu jauh dari situasi pendidikan dasar di Korea Selatan dan Taiwan, dimana kaum terdidik telah memainkan peran utama dalam menangkap peluang ekonomi yang ditawarkan oleh sistem pasar. Sebaliknya, India memiliki setengah populasi orang dewasa yang buta huruf ketika masuk ke dalam pasar pada tahun 1991, dan sekarang keadaan ini tidak lebih baik.

Kondisi kesehatan di China juga jauh lebih baik daripada di India karena komitmen sosial di bidang kesehatan pada rezim pra reformasi sama seperti di bidang pendidikan.  Cukup aneh, komitmen itu, walaupun sama sekali tidak terkait dengan perannya yang bermanfaat dalam pertumbuhan ekonomi berorientasi pasar, menciptakan peluang sosial yang dapat dibawa kedalam pemakaian yang dinamis setelah negara bergerak maju menuju pasar. Keterbelakangan sosial di India, dengan konsentrasi kaum elit pada pendidikan tinggi dan kelalaian secara masif dalam pendidikan sekolah, dan pengabaian mendasar dalam pelayanan kesehatan dasar, menyebabkan negara itu kurang siap untuk perluasan pasar yang lebih luas. Perbedaan antara India dan China tentu mempunyai banyak aspek lain (termasuk perbedaan dalam sistem politik, dan variasi yang lebih besar dari kesempatan sosial seperti kemampuan baca tulis dan pelayanan kesehatan di India); masalah itu akan dibahas nanti. Tapi hubungan tingkat kesiapan sosial  yang sangat berbeda di China dan India untuk perluasan pembangunan berorientasi pasar perlu dicatat pada tahap awal analisa.

Namun juga perlu dicatat bahwa terdapat hambatan nyata yang dialami China dibandingkan India karena China tidak mempunyai kebebasan demokrasi. Ini khususnya terjadi ketika harus  membuat kebijakan ekonomi yang fleksibel dan tindakan publik yang responsif terhadap krisis sosial dan bencana yang tak terduga. Perbedaan yang paling menonjol mungkin pada fakta bahwa China memiliki catatan kelaparan terbesar dalam sejarah (ketika 30 juta orang meninggal karena kelaparan yang diikuti kegagalan Lompatan Jauh Kedepan (Great Leap Forward) pada tahun 1958-1961), sedangkan India tidak ada kelaparan sejak merdeka pada tahun 1947. Ketika semua berjalan dengan baik, kekuatan perlindungan demokrasi mungkin berkurang, tapi bahaya tetap mengintai (seperti yang ditunjukkan pengalaman saat ini pada sebagian perekonomian di Asia Timur dan Asia Tenggara).  Masalah ini juga akan dibahas secara lengkap lebih lanjut dalam buku ini.

Terdapat banyak sekali perbedaan hubungan yang jelas antara instrumen kebebasan. Peran mereka masing-masing dan pengaruh spesifik mereka satu sama lain adalah aspek penting dalam proses pembangunan. Pada bab berikutnya akan didiskusikan sejumlah keterkaitan ini dan jangkauannya yang luas. Bagaimanapun, untuk menggambarkan bagaimana hubungan saling terkait ini bekerja, akan sedikit dijelaskan pengaruh yang beragam pada umur panjang dan harapan hidup saat lahir - kemampuan yang dihargai orang secara universal.

PENATAAN SOSIAL PERTUMBUHAN – TERMEDIASI (GROWTH-MEDIATED SOCIAL ARRANGEMENTS)

Dampak penataan sosial pada kebebasan untuk bertahan hidup bisa sangat kuat dan mungkin dipengaruhi oleh hubungan instrumen yang sangat berbeda. Intinya, terkadang terjadi bahwa ini bukan pertimbangan yang terpisah dari pertumbuhan ekonomi (dalam bentuk peningkatan tingkat pedapatan perkapita) karena ada hubungan erat antara pendapatan per kepala dan umur panjang. Memang telah dijelaskan bahwa adalah hal yang salah untuk memikirkan tentang perselisihan antara perolehan pendapatan dan kesempatan hidup, semenjak - secara umum - hubungan statistik antara mereka telah diamati cukup dekat. Sebagai sebuah titik tentang koneksi statistik antarnegara, dilihat secara terpisah, ini memang benar, tetapi hubungan statistik ini perlu dicermati lebih lanjut sebelum dapat dilihat sebagai dasar yang meyakinkan untuk menghilangkan relevansi penataan sosial (diluar  pendapatan- berdasarkan kekayaan).

Adalah hal yang menarik, dalam konteks ini, merujuk pada beberapa analisis statistik yang disajikan oleh Sudhir Anand dan Martin Ravallion. Atas dasar perbandingan antar negara, mereka menemukan bahwa harapan hidup memang mempunyai korelasi positif yang signifikan dengan PDB per kapita, tetapi hubungan ini sebagian besar melalui dampak PDB terhadap 1) pendapatan khususnya pada orang miskin dan 2) belanja publik terutama dalam layanan kesehatan. Faktanya, ketika dua variabel ini dimasukkan secara sendiri-sendiri (terpisah/parsial) dalam uji statistik, sedikit penjelasan tambahan dapat diperoleh dari memasukkan PDB per kapita sebagai pengaruh kausal tambahan. Memang, dengan kemiskinan dan belanja publik pada kesehatan sebagai variabel penjelas bagi mereka sendiri, hubungan PDB per kapita dan harapan hidup muncul (dalam analisis Anand-Ravallion) untuk saling menghilangkan.

Penting untuk menekankan bahwa hasil ini, jika bisa dibuktikan dengan studi empiris lain, tidak akan menunjukkan bahwa harapan hidup tidak ditingkatkan dengan pertumbuhan PDB per kepala, tetapi ini mengindikasikan bahwa hubungan tersebut cenderung bekerja terutama melalui belanja publik pada layanan kesehatan dan melalui keberhasilan penghapusan kemiskinan. Titik dasarnya adalah bahwa dampak dari pertumbuhan ekonomi sangat tergantung pada bagaimana hasil pertumbuhan ekonomi digunakan. Hal ini juga membantu untuk menjelaskan mengapa beberapa negara, seperti Korea Selatan dan Taiwan, telah mampu meningkatkan harapan hidup dengan cepat melalui pertumbuhan ekonomi.

Prestasi ekonomi Asia Timur telah mendapatkan pengawasan kritis dalam  beberapa tahun terakhir, sebagian karena sifat dan tingkat keparahan apa yang disebut "krisis ekonomi Asia". Krisis itu memang serius, dan menunjukkan kegagalan tertentu dari ekonomi yang sebelumnya dilihat – secara sembrono-  sebagai  sukses yang menyeluruh. Saya akan memiliki kesempatan mempertimbangkan masalah khusus dan kegagalan tertentu yang terlibat dalam krisis ekonomi Asia (terutama dalam bab 6 & 7). Tetapi akan menjadi sebuah kesalahan untuk tidak melihat prestasi besar dari perekonomian Asia Timur dan Asia Tenggara selama beberapa dekade, yang telah mengubah kehidupan dan umur panjang penduduk di negara-negara tersebut. Masalah-masalah yang sekarang dihadapi negara-negara ini (dan mempunyai potensi bertahan dalam waktu lama), yang menuntut perhatian (termasuk kebutuhan secara menyeluruh untuk kebebasan berpolitik dan partisipasi terbuka, serta perlindungan keamanan), harusnya tidak menyebabkan kita mengabaikan prestasi negara-negara ini di bidang-bidang dimana mereka telah melakukannya dengan baik.

Untuk berbagai alasan historis, termasuk fokus pada pendidikan dasar dan layanan kesehatan dasar, dan penyelesaian awal reformasi tanah yang efektif, partisipasi ekonomi secara luas di banyak negara Asia Timur dan Asia Tenggara  lebih mudah tercapai, dengan cara yang tidak mungkin dilakukan, katakanlah, di Brasil atau India atau Pakistan, di mana penciptaan peluang sosial jauh lebih lambat dan kelambatan itu telah menjadi penghalang bagi pembangunan ekonomi. Perluasan kesempatan sosial disediakan untuk memfasilitasi pembangunan ekonomi padat karya dan juga telah menciptakan keadaan yang mendukung bagi penurunan tingkat kematian dan untuk peningkatan harapan hidup. Perbedaan yang tajam dengan  negara lain yang pertumbuhan ekonominya tinggi -seperti Brazil-  yang telah memiliki pertumbuhan PDB per kapita hampir sebanding, tetapi juga memiliki sejarah sosial yang parah dalam kesenjangan sosial, pengangguran dan pengabaian layanan kesehatan masyarakat. Pencapaian umur panjang pada negara lain dengan pertumbuhan ekonomi tinggi, bergerak lebih lambat.

Ada  dua hal yang menarik - dan saling berhubungan - yang berbeda disini:

     1.       Pertumbuhan ekonomi yang tinggi, berbeda antara:

1.1   mereka yang sangat sukses dalam meningkatkan lama hidup dan kualitas hidup (seperti di Korea Selatan dan Taiwan)

1.2   mereka yang tidak memiliki keberhasilan yang sebanding pada bidang-bidang lainnya (seperti di Brazil)

     2.       keberhasilan ekonomi yang tinggi dalam meningkatkan lama hidup dan kualitas hidup, berbeda  antara:

2.1   mereka dengan sangat sukses dalam pertumbuhan ekonomi yang tinggi (seperti Korea Selatan dan Taiwan)

2.2   mereka yang tidak berhasil dalam mencapai pertumbuhan ekonomi yang tinggi (seperti Sri Langka, China pra reformasi, dan Negara Bagian Kerala di India)

Penulis telah menyoroti perbedaan yang pertama (antara Korea Selatan dan Brazil), tapi perbedaan yang kedua juga layak mendapat perhatian kebijakan. Dalam buku kami Hunger and Public Action, Jean Dreze dan penulis membedakan antara dua jenis keberhasilan dalam percepatan penurunan kematian, yang disebut masing-masing “pertumbuhan-termediasi (growth-mediated) dan dukungan-arahan (support-led)”. Proses growth-mediated bekerja melalui pertumbuhan ekonomi yang cepat, dan keberhasilannya tergantung pada proses pertumbuhan menjadi berbasis luas dan lebar secara ekonomis (orientasi tenaga kerja yang kuat memiliki banyak hubungannya dengan hal ini), dan juga pemanfaatan kemakmuran ekonomi ditingkatkan untuk memperluas layanan sosial yang relevan, termasuk layanan kesehatan, pendidikan dan jaminan sosial. Berbeda dengan mekanisme growth-mediated, proses support-led tidak beroperasi melalui pertumbuhan ekonomi yang cepat, tetapi bekerja melalui program dukungan sosial yang penuh keahlian seperti layanan kesehatan, pendidikan dan penataan sosial lainnya yang relevan. Proses ini dicontohkan dengan baik pada pengalaman ekonomi Sri Langka, Cina pra reformasi, Costarica dan Kerala, yang telah mampu melakukan pengurangan angka kematian dan peningkatan kondisi hidup secara cepat, tanpa banyak pertumbuhan ekonomi.

PENYEDIAAN KEBUTUHAN PUBLIK, PENDAPATAN RENDAH DAN BIAYA RELATIF

Proses support-led tidak menunggu peningkatan dramatis dalam tingkat perkapita pendapatan riil, dan ia bekerja melalui prioritas yang diberikan untuk menyediakan layanan sosial (khususnya pelayanan kesehatan dan pendidikan dasar) yang mengurangi kematian dan meningkatkan kualitas hidup. Beberapa contoh dari hubungan ini ditunjukkan pada gambar 2.1 yang menyajikan PDB per kapita dan harapan hidup saat lahir dari 6 negara (China, Srilangka, Namibia, Brazil, Afrika Selatan dan Gabon) dan satu negara bagian yang cukup besar (Kerala) dengan 30 juta penduduk, dalam suatu negara (India). Meskipun tingkat pendapatan mereka rendah, penduduk Kerala atau China atau Srilangka mempunyai harapan hidup yang jauh lebih tinggi dibanding penduduk yang lebih kaya seperti Brazil, Afrika Selatan dan Namibia, apalagi Gabon. Bahkan arah titik ketidaksamaan berlawanan ketika kita membandingkan Kerala, China, dan Srilangka, di satu sisi, dengan Brazil, Afrika Selatan, Namibia dan Gabon di sisi lain. Karena variasi harapan hidup berhubungan dengan variasi peluang sosial yang merupakan pusat pembangunan (termasuk kebijakan epidemiologi, layanan kesehatan, fasilitas pendidikan dan sebagainya), sebuah pandangan yang terpusat pada pendapatan (an income-centered view) adalah tambahan yang sangat diperlukan, dalam rangka mendapatkan pemahaman yang lebih lengkap dari proses pembangunan. Perbedaan ini sangat relavan terhadap  kebijakan, dan menunjukkan pentingnya proses support-led.

Mungkin akan mengejutkan tentang kemungkinan proses pembiayaan support-led di negara-negara miskin, karena sumber daya pasti dibutuhkan untuk memperluas pelayanan publik, termasuk pelayanan kesehatan dan pendidikan. Pada kenyataannya, kebutuhan sumber daya sering disajikan sebagai argumen untuk menunda investasi sosial yang penting sampai sebuah negara menjadi lebih kaya. Dimana (seperti pertanyaan retorika yang terkenal) negara-negara miskin akan menemukan cara untuk “mendukung” layanan ini? Ini memang pertanyaan yang bagus, tetapi juga memiliki jawaban yang baik, yang terletak sangat jauh di ilmu ekonomi tentang biaya relatif.

         Kelangsungan hidup proses support-led ini tergantung pada fakta bahwa pelayanan sosial yang relevan (seperti layanan kesehatan dan pendidikan dasar) yang sangat padat karya, sehingga relatif murah di negara yang miskin dan - upahnya rendah. Sebuah negara yang miskin mungkin memiliki lebih sedikit uang untuk dibelanjakan pada layanan kesehatan dan pendidikan, tetapi ia juga memerlukan uang yang dibelanjakan lebih sedikit untuk menyediakan layanan yang sama, yang akan memerlukan biaya yang lebih banyak di negara-negara kaya. Harga dan biaya relatif adalah parameter penting dalam menentukan kemampuan sebuah negara. Dalam memberikan komitmen sosial yang tepat, kebutuhan untuk mencatat variabilitas biaya relatif sangat penting terutama untuk pelayanan sosial di bidang kesehatan dan pendidikan.

                Hal ini jelas bahwa proses growth-mediated memiliki sebuah keuntungan dibandingkan proses support-led; proses ini mungkin, akhirnya, menawarkan lebih, sejak ada lebih banyak perampasan - selain kematian prematur, atau morbiditas (keadaan sakit) tinggi, atau buta huruf - yang sangat langsung terhubung dengan rendahnya pendapatan (seperti kekurangan pakaian dan tempat tinggal). Adalah jelas lebih baik untuk memiliki penghasilan tinggi serta umur panjang yang tinggi (dan indikator standar kualitas hidup lainnya), tidak hanya umur yang panjang. Ini adalah titik yang perlu ditekankan, karena ada beberapa bahaya menjadi "terlalu yakin" oleh angka statistik harapan hidup dan indikator dasar lainnya seperti kualitas hidup.

                Sebagai contoh, fakta bahwa Kerala, sebuah negara bagian India, telah mencapai secara mengesankan harapan hidup yang tinggi, kesuburan rendah, melek huruf yang tinggi dan sebagainya meskipun tingkat pendapatan per kepala rendah. Tentu sebuah prestasi yang layak dirayakan dan kita bisa belajar darinya. Namun yang menjadi pertanyaan adalah mengapa Kerala belum berhasil dalam pembangunan manusia yang juga akan meningkatkan tingkat pendapatan, yang akan membuat keberhasilannya semakin lengkap; itu akan menjadi sebuah "model" kasus yang langka, karena beberapa telah mencoba untuk mengklaimnya. Dari sudut pandang kebijakan, hal ini memerlukan pengawasan kritis terhadap kebijakan ekonomi Kerala mengenai insentif dan investasi ("fasilitas ekonomi" pada umumnya), meskipun keberhasilannya yang tidak biasa dalam meningkatkan harapan hidup dan kualitas hidup. Keberhasilan yang dilakukan proses support-led, dalam pengertian ini, tetap lebih pendek dibandingkan keberhasilan yang dilakukan proses growth-mediated, dimana peningkatan kekayaan ekonomi dan peningkatan kualitas hidup cenderung bergerak bersama-sama.

      Di sisi lain, keberhasilan proses support-led, sebagai sebuah jalur yang menunjukkan bahwa sebuah negara tidak perlu menunggu sampai jauh lebih kaya (melalui apa yang mungkin berupa periode panjang pertumbuhan ekonomi) sebelum memulai ekspansi yang cepat pada pendidikan dasar dan perawatan kesehatan. Kualitas hidup dapat jauh ditingkatkan, meskipun pendapatan rendah, melalui program yang memadai dari pelayanan sosial. Fakta bahwa pendidikan dan kesehatan juga produktif dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi menambah argumen untuk menempatkan penekanan utama pada penataan sosial ini di negara miskin, tanpa harus menunggu "menjadi kaya" terlebih dahulu. Proses support-led adalah sebuah resep untuk pencapaian yang cepat terhadap kualitas hidup yang lebih tinggi, dan ini memiliki kepentingan kebijakan yang besar, tetapi masih ada kasus yang sangat baik untuk berpindah dari sana menuju prestasi yang lebih luas yang mencakup pertumbuhan ekonomi serta peningkatan standar utama kualitas hidup.

PENURUNAN ANGKA KEMATIAN DI INGGRIS ABAD 20

                Dalam konteks ini, juga bisa mengambil pelajaran untuk menguji kembali pola waktu dari penurunan angka kematian dan peningkatan harapan hidup di negara industri maju. Peran pelayanan publik seperti perawatan kesehatan dan gizi, dan bentuk umum penataan sosial, dalam pengurangan angka kematian di Eropa dan Amerika Serikat selama beberapa abad terakhir telah dianalisis dengan baik oleh Robert Fogel, Samuel Preston dan lain-lain. Pola waktu dari penambahan harapan hidup di abad ini sendiri terutama penting, mengingat bahwa pada pergantian abad terakhir, bahkan Inggris - yang kemudian menjadi ekonomi pasar kapitalis terkemuka - masih memiliki harapan hidup saat lahir yang lebih rendah dari harapan hidup rata-rata untuk negara-negara berpenghasilan rendah saat ini. Namun, umur panjang di Inggris telah meningkat pesat dalam satu abad, dipengaruhi sebagian oleh strategi dari program-program sosial, dan pola waktu dari peningkatan ini cukup menarik

.

Figure 2.2: Improvements in Life Expectancy in England and Wales, 1901 - 1960

                Perluasan program dukungan untuk nutrisi, perawatan kesehatan dan sebagainya di Inggris tidak sama cepat selama dekade yang lalu. Ada dua periode ekspansi sangat cepat dari kebijakan yang berorientasi dukungan pada abad ini; mereka terjadi selama dua perang dunia. Setiap situasi perang menimbulkan pemakaian secara bersama yang lebih besar pada sarana untuk bertahan hidup, termasuk berbagi perawatan kesehatan dan terbatasnya pasokan makanan (melalui penjatahan dan gizi bersubsidi). Selama Perang Dunia Pertama, ada perkembangan yang luar biasa dalam sikap sosial tentang "berbagi" dan kebijakan publik bertujuan untuk mencapai pemakaian bersama itu, seperti telah dianalisis dengan baik oleh Jay Winter. Juga selama Perang Dunia II, penataan sosial yang tidak biasa yang mendukung pemakaian bersama dikembangkan, terkait dengan psikologi berbagi di Inggris yang sedang terkepung, yang membuat penataan publik secara radikal ini untuk distribusi makanan dan perawatan kesehatan dapat  diterima dan efektif. Bahkan Badan Pelayanan Kesehatan Nasional (National Health Service) lahir selama tahun-tahun perang.

                Apakah ini membuat perbedaan nyata untuk kesehatan dan bertahan hidup? Apakah ada, pada kenyataannya, pengurangan angka kematian yang lebih cepat terjadi dalam periode kebijakan support-led ini di Inggris? Ada, pada kenyataannya, dikonfirmasi oleh studi gizi yang rinci selama Perang Dunia Kedua, meskipun ketersediaan makanan per kapita turun secara signifikan di Inggris, kasus kekurangan gizi juga menurun tajam, dan kekurangan gizi ekstrim hampir seluruhnya menghilang. Angka kematian juga turun tajam (kecuali tentu saja untuk kematian perang itu sendiri). Hal serupa juga terjadi selama Perang Dunia Pertama.

                Memang, hal yang luar biasa bahwa perbandingan antar dekade, berdasarkan sensus selama sepuluh tahunan, menunjukkan bahwa dengan margin yang sangat lebar perluasan yang paling cepat dari harapan hidup terjadi justru selama dua "dekade perang" (seperti yang ditunjukkan pada gambar 2.2, yang menyajikan peningkatan harapan hidup di tahun masing-masing selama enam dekade pertama abad ini.) Sementara di dekade lainnya harapan hidup naik lebih moderat (antara satu tahun dan empat tahun), di masing-masing dua dekade perang itu melompat hampir tujuh tahun.

                Kita juga harus bertanya apakah kenaikan lebih tajam di usia harapan hidup selama dekade perang dapat dijelaskan dengan cara lain, dengan pertumbuhan ekonomi yang lebih cepat selama dekade itu. Jawabannya tampaknya negatif. Bahkan, beberapa dekade kenaikan angka harapan hidup yang cepat terjadi pada periode pertumbuhan produk domestik bruto per kepala yang lambat, seperti yang ditunjukkan pada Gambar 2.3.  Hal ini, tentu saja, mungkin untuk berhipotesis bahwa pertumbuhan PDB memiliki efek pada harapan hidup dengan jeda waktu dari satu dekade, dan sementara ini tidak bertentangan dengan Gambar 2.3 itu sendiri, hal itu tidak cukup untuk penelitian yang lebih mendalam, termasuk analisis proses penyebab yang mungkin.

                Jauh lebih masuk akal bahwa penjelasan dari peningkatan pesat dalam harapan hidup di Inggris disebabkan oleh perubahan tingkat berbagi sosial selama dekade perang, dan peningkatan tajam dalam dukungan publik untuk layanan nasional (termasuk dukungan gizi dan perawatan kesehatan) yang dijalankan dengan cara ini. Banyak keterangan pada kondisi perbandingan ini berdasarkan penelitian kesehatan dan kondisi hidup lainnya dari penduduk dalam periode perang, dan hubungan mereka dengan sikap sosial dan penataan publik.

DEMOKRASI DAN INSENTIF POLITIK

                Ilustrasi keterkaitan bisa datang dari koneksi lainnya yang sangat banyak. Saya akan memberikan komentar singkat sekali lagi: yaitu antara kebebasan politik dan hak-hak sipil, di satu sisi, dan kebebasan untuk menghindari bencana ekonomi, di sisi lain. Pembenaran paling mendasar dari hubungan ini dapat dilihat dalam kenyataan, di mana saya berkomentar sebelumnya (pada bab 1, dan secara tidak langsung - dalam membahas perbandingan China-India - dalam bab ini) bahwa kelaparan tidak terjadi dalam demokrasi. Memang, tidak ada kelaparan besar yang pernah terjadi di negara demokratis - tidak peduli seberapa miskin. Hal ini karena kelaparan sangat mudah untuk dicegah jika pemerintah mencoba untuk mengatasinya, dan pemerintah di negara demokrasi multipartai dengan pemilu dan media yang bebas memiliki insentif politik yang kuat untuk melakukan pencegahan kelaparan. Hal ini akan menunjukkan bahwa kebebasan politik dalam bentuk pengaturan demokratis membantu untuk menjaga kebebasan ekonomi (terutama kebebasan dari kelaparan ekstrim) dan kebebasan untuk bertahan hidup (terhadap kematian akibat kelaparan).

                Keamanan yang diberikan oleh demokrasi mungkin tidak terlalu diabaikan ketika negara cukup beruntung tidak menghadapi bencana yang serius, ketika semuanya berjalan dengan lancar. Tapi bahaya ketidakamanan, muncul dari perubahan keadaan ekonomi atau keadaan lainnya atau dari kesalahan kebijakan yang tidak terkoreksi, dapat mengintai di balik apa yang tampak seperti keadaan sehat. Ketika hubungan ini didiskusikan lebih lengkap (dalam bab 6 dan 7), aspek politik dari "krisis ekonomi Asia" baru-baru ini akan dibahas.

KESIMPULAN

                Analisis yang disajikan dalam bab ini mengembangkan gagasan dasar peningkatan kebebasan manusia merupakan objek utama sekaligus sarana utama pembangunan. Tujuan pembangunan berkaitan dengan penilaian dari kebebasan yang sebenarnya dinikmati oleh orang-orang yang terlibat. Kemampuan krusial individu tergantung pada, antara lain, penataan ekonomi, sosial, dan politik. Dalam membuat penataan kelembagaan yang tepat, peran instrumental dari jenis kebebasan yang berbeda harus dipertimbangkan, melampaui kepentingan mendasar dari kebebasan individu secara keseluruhan.

                Peran instrumental kebebasan mencakup beberapa komponen yang berbeda tetapi saling berhubungan, seperti fasilitas ekonomi, kebebasan politik, kesempatan sosial, jaminan transparansi dan perlindungan keamanan. Hak-hak instrumental ini, peluang dan partisipasi memiliki keterkaitan yang kuat, yang bisa pergi ke arah yang berbeda. Proses pembangunan dipengaruhi secara krusial oleh interkoneksi tersebut. Sehubungan dengan banyak kebebasan yang saling terkait, ada kebutuhan untuk mengembangkan dan mendukung pluralitas lembaga, termasuk sistem demokrasi, mekanisme hukum, struktur pasar, ketentuan pendidikan dan kesehatan, media dan sarana komunikasi lainnya dan seterusnya. Lembaga-lembaga tersebut dapat menggabungkan inisiatif swasta serta penataan publik dan juga struktur yang lebih beragam, seperti lembaga swadaya masyarakat dan badan koperasi.

                Tujuan dan makna pembangunan tersebut akan menempatkan perspektif kebebasan di tengah panggung. Orang-orang harus dilihat, dalam perspektif ini, telah secara aktif terlibat - diberi kesempatan - dalam membentuk nasib mereka sendiri, dan tidak hanya sebagai penerima pasif dari buah program pembangunan yang licik. Negara dan masyarakat memiliki peran yang luas dalam memperkuat dan menjaga kemampuan manusia. Ini adalah peran pendukung, bukan sekedar pemberian siap pakai (ready-made delivery). Perspektif kebebasan terpusat pada tujuan dan makna pembangunan memiliki beberapa klaim untuk kita perhatikan.